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吴敬琏:推进供给侧结构性改革 跨越中等收入陷阱

2016-06-02 09:19:05
在中国经济进入新常态的大背景下,推进供给侧结构性改革无疑是当前和今后一段时间经济工作的重心和主线。权威人士的讲话也提出,推进供给侧结构性改革,是我们跨越中等收入陷阱的“生命线”。

  在中国经济进入新常态的大背景下,推进供给侧结构性改革无疑是当前和今后一段时间经济工作的重心和主线。权威人士的讲话也提出,推进供给侧结构性改革,是我们跨越中等收入陷阱的“生命线”。

  国务院发展研究中心高级研究员吴敬琏、全国人大财经委副主任委员、清华大学五道口金融学院院长吴晓灵、清华大学经管学院副院长、央行货币政策委员会委员白重恩等权威专家在日前举行的2016第五届金融街论坛上就供给侧改革应如何推进发表了观点。

  提高供给质量应由市场决定

  吴敬琏表示,中央提出的从供给侧去观察中国经济未来发展的趋势,找出问题所在,提出对策和方针。这是宏观经济政策和经济发展方针上的重大发展和思想转变。对它的意义必须做出充分的估计,对这个问题需要研究清楚,用它来指导政策的决定和具体的工作。

  吴敬琏说,在21世纪初,中国经济发生了一个重要变化——经济发展进入了下行通道。对于这个经济现象,可以从两个不同的角度去观察和分析,寻找应对的方针。一个角度是从需求方去观察,另一个角度是从供给方去观察。

  在我们国家,虽然许多经济学家都认为研究长期问题、趋势性问题应该着重从供给方的因素去分析问题出在哪里,应该怎么应对。虽然有些经济学家大概在2006年、2007年,甚至更早一点时间,就提出了中国的潜在增长率在下降。但是在全球金融危机发生后,主流的思想还是从需求方去观察问题。就是所谓“三驾马车”——投资、消费和进出口,分析中国经济增速下降的原因。最终得出的结论是“需求不够”,应对的方针就成了扩需求、保增长,采用刺激的办法,反复使用这个方法去提升经济增长率,但是近几年效果不佳,而且积累了大量的风险。

  风险主要表现为两个方面。一方面是刺激政策的效应越来越差,投资回报递减的规律已经充分显现。从2009年到现在,几乎每年都会出台一些扩张需求的刺激政策。但是效果越来越差。另一方面,刺激政策造成的副作用越来越大了。这个副作用集中的表现就是资产负债表里的负债迅速提高。2015年一些研究表明,国民资产负债表的总杠杆率大概在250%左右,甚至有研究认为已经接近300%,说明杠杆里蕴藏着很大的系统性风险。

  正是因为刺激政策正面效果越来越差,负面效果越来越大,越来越多的人认识到,用扩需求、保增长的办法已经不能继续了,要寻求另外的办法。

  从供给侧来考虑,中国经济进入下行通道的根本原因在于“效率提高对于增长的贡献在下降”。比如,过去依靠农村的劳动力和资源进入城市,使得经济的效率有所提高。但是到了21世纪的第一个十年,这个因素正在消退。另外,当中国普遍的技术水平跟发达国家差距缩小以后,再用学习先进国家的技术促进发展的简单办法来提高自己的技术水平的空间也变得很小。

  所以从供给侧去分析就会发现,效率提高的要素不能够取代其他要素的下降所造成的经济下行状态,如果不能做到这一点的话,这个下行状态就会持续下去。所以我们要把自己的注意力转到供给侧,尽一切努力去提高供给的效率。

  在供给侧的三个主要因素——劳动力、投资和效率提高当中,劳动力因为人口红利已经逐渐消失,因为过度投资已经造成了太大的负面的作用,而且蕴藏着系统性风险,所以要扭转经济增速下降的形势,就要依靠提高供给的质量,也就是说提高效率。

  怎么能够提高供给方的效率和质量呢,吴敬琏提出,最终还要靠结构性改革。首先要优化经济结构。效率不高,肯定有资源错配、误配的问题,所以结构优化是我们要提高供给效率的重要途径。“结构调整有两种办法,一种办法就是计划经济的办法,由政府来进行资源的再配置。我们曾经用过这个办法,比如从2004年以后提倡的‘有保有压’,‘有服有控’,由政府行政机构来包办,用各种政府补贴、贷款、投资来发展政府所指定的一些产业,来扶植政府所选的一些企业,来发展政府所提出的某些技术创新。从2004年以来做的办法看来效果并不好,因为政府没有能力去判断什么是好的结构,实际上这是要靠试验,靠千千万万的创业者、创新者通过试验在市场中受到考验,找出路径。”

  另一种办法,就是以市场在资源配置中起决定性作用的基本原则下,主要依靠市场力量来进行。市场可以有两个作用,一个作用就是能够有效地配置资源,也就是说我们在进行资源的再配置的时候能够发挥很好的作用。市场的另外一个作用就能够形成一种所谓兼容的激励机制,激励人们的创业和创新。

  我们现在要提高供给质量,要提高效率,应该用哪一种办法为主呢?还是要按照十八届三中全会《决定》所说的,“要让市场在资源配置中起决定性作用,更好的发挥政府的作用。”所谓更好的发挥,就是不要像过去那样包办一切。也就是说我们在提高供给质量这件大事上也是要用新办法,不要还用老办法。

  对应经济下行不能老是用刺激的老办法,对于如何提高供给侧的质量也是这样,要按照新办法,按照十八届三中全会所讲的“使市场在资源配置中起决定性作用”的办法。市场如何才能够在资源配置中起决定性作用呢?这就要建立制度基础,而这个制度基础就是十八届三中全会所说的,统一、开放、竞争、有序的市场体系。

  要做好这件事,就一定要让市场在资源配置中起决定性作用。比如我们当前的重点任务是“三去一降一补”,其实要做两件事。一件事就是实现资源的有效再配置,原来有错配的,结构变的不好了,结构扭曲了,现在要把它转回来。转回来就是实现再配置,使资源配置更加有效,这就要靠市场在资源配置中的决定性作用。

  另外一件事,说到降成本,可以用下指标的办法要求企业降成本,但是更重要的恐怕是要靠市场激励,用市场的优胜劣汰,市场的竞争去使得企业和创业者都能发挥创业的积极性和主动性,这比下指标硬性的要求降成本要有效得多。

  全国人大财经委副主任委员吴晓灵:

  出清“僵尸企业”要发挥好破产法的作用

  针对当前经济下行期间“僵尸企业”难以出清的问题,吴晓灵发布了由清华大学国家金融研究院联合中国政法大学破产法与企业重组研究中心共同完成撰写的研究报告——《加强破产法实施、依法促进市场出清》。

  吴晓灵指出,当前,经济下行压力加大是我国经济运行面临的最突出问题。从行业来看,我国27个大行业中有21个产能严重过剩,既有钢铁、水泥等传统行业,又有风电、光伏等新兴行业。在此背景下,大量“僵尸企业”的出现,既占用了社会资源,亦不利于产业转型升级。中国特殊的“预算软约束”和“刚性兑付”现象是“僵尸企业”得以延续的原因。而我国破产法制度执行不畅,也是企业难以用法律手段实现退出的重要因素。

  在破产法实施不畅情况下,中国目前僵尸企业占用了大量资源与信贷,使得经济难以转型;而以信贷资源维持的刚性兑付,让资本市场和信用市场无法按照基础资产的风险来进行定价。此外,由于企业破产制度实施不畅,以及我国个人破产制度的缺失,使得不少陷入困境的企业家跑路和消失,这也引发了大量资本不正常流动以及人民币汇率波动。在耗时较长的破产程序中,企业家也没有时间和精力重新思考新的创业方向,获得重生。课题组建议应完善破产法律制度的核心以及配套制度工作,并逐步开展与破产法配套制度的中长期工作,最终实现“加强破产法实施,依法促进市场出清”的目标。

  吴晓灵表示,整体而言,我国《企业破产法》实施中存在以下问题:一是各方缺乏适用破产法的意愿。主要表现在社会对破产法的认识存在误区,地方政府出于维稳和政绩的需要干预企业破产;国有企业破产动力严重不足;民营企业对破产适用缺乏积极性;银行等金融机启动企业破产程序积极性严重不足,法院也不愿受理破产案件。二是法治体系建设滞后。从立法方面看,尚未建立个人破产制度,未对经营性事业单位的破产作出规定,对仲裁与破产程序的关系规定缺位,与劳动法相关制度衔接不畅;从司法方面看,破产案件涉及主体多、法院顾虑较多,法院处置破产案件缺乏独立性、审理破产案件法官的专业性不足、法官考核体系存在缺陷、破产管理人选任机制错位、债权清偿执行上也存在诸多困难。三是配套制度仍需完善。政府介入方式尚在探索,程序规范和协调效力难以保障;社会保障制度不健全,职工安置比较困难;破产重整企业融资困难;企业信用维护和修复机制不完善;税收配套政策有待完善。

  吴晓灵指出,针对上述问题,课题组提出了完善我国破产法律制度的一揽子建议:一是完善破产法律制度的核心建议。要强化对破产法的正面宣传和教育,突出重整的积极作用,改变社会对破产的片面认识;政府也要转变理念,按照法律和市场规律解决产能过剩和僵尸企业问题;要在最高人民法院各巡回法庭以及部分省市的高级人民法院设立专业的金融与破产法庭,改革破产管理人遴选制度和激励机制;要鼓励庭外重组,突出破产重整,推动债务重组与资本重组并举。二是近期完善破产配套制度的工作。要强化金融机构的公司治理,将债务重组与减免的权利交还给金融机构,同时加强金融机构的内部管理;将破产立案作为银行不良贷款核销的依据;提升破产程序透明度,防止利益输送;政府要做到不越位、不缺位,建立多部门的沟通交流机制,帮助破产重整企业信用修复,积极做好职工安置和再就业工作。三是完善破产配套制度的中长期目标。建议研究设立国家破产管理局,作为司法部代管的国家局或内设局;在《企业破产法》中增加预重整制度、个人破产制度和经营性事业单位破产制度;要拓宽企业融资渠道,发挥多层次资本市场的价值发现和资源配置作用;要建立企业信用维护修复机制和加强银行间授信信息共享,完善与破产相关的税收法律体系。

  作为配合《企业破产法》有效实施的配套措施,也要运用金融工具加快不良资产市场化处置,培育多层次的不良资产处置市场。主要做好以下几方面工作:一是构建多元化不良资产交易市场,整合资产、债权人、债务人、处置主体、投资主体的各类资源。二是要吸引金融机构、民间资本和国外投资者等各类投资主体,提高市场活跃度。三是对有价值的企业以市场化方式实施“债转股”,防止“免费的午餐”,逐步降低企业的杠杆率;对明显缺乏拯救价值和市场前景的“僵尸企业”则应直接进入破产清算程序,加快市场出清。四是探索不良资产证券化,拓宽不良资产处置的资金渠道。五是鼓励各类股权投资基金投资不良资产领域。六是在困境企业重组中引入专业重组机构,提高重组成功率并实现企业再生。同时,也需要对相关制度和政策予以完善,提供必要的法律和政策环境,包括加强国有企业“财务硬约束”,优化相关税收政策,充分发挥市场中介机构的作用,借力“互联网+”提高处置效率等。

  清华大学经管学院副院长白重恩:

  化解过剩产能要遵循市场规律

  作为中央经济工作会议提出的五大任务之一,去产能无疑是供给侧改革的重要一环。白重恩指出,现在很多地方化解过剩产能的办法是让一些企业停产,“这些停产的企业并没有被关掉,随时可能又出来,再继续生产,就会造成进一步的压力。所以我觉得,化解过剩产能仍然是一个在路上的事情,还需要继续努力。”

  白重恩说,短期解决过剩产能的办法很多,更重要的是需要找到解决长期的结构性问题的办法,或者说怎么不形成新的过剩产能。这就需要找到是什么原因造成了这些过剩产能。“如果我们不知道这些病根,够很难找到好的药来来对症下药。”

  白重恩认为过剩产能产生的根源有几个方面。

  第一,与过去运动式的政府投资计划有关。为了应对外界冲击,政府急忙采取大力度刺激政策,短期造成对某些产品的需求很大,而市场并不清楚这样的刺激能持续多久。结果效果越来越不好,持续性也越来越差,并造成了产能过剩。“把能想到的基础建设设施做得差不多,再找到好的投资项目越来越难的时候,边际投资就没有前面好。”白重恩说。而且这种运动式的刺激计划造成了大量的政府债务,赤字在不断扩大,财政有没有能力来持续这样的刺激,确实是比较大一个问号。

  “我们去查了2008年、2009年,国务院、发改委的文件,看哪些行业是有扶持计划的。然后再看跟这些行业相关的行业,最后,构造了行业政府扶持指数。我们发现,产能过剩跟政府扶持指数是有高度相关性的。政府扶持指数越高的行业产能过剩越严重”,白重恩表示。

  第二,某些政策与市场规律不吻合,背离了市场规律,造成政策的不稳定性。一些企业是听市场的,这些企业做得还不错,还有很多企业是听市长的,市长扭不过市场,市长给指的方向,并没有给市场指的方向那么好。

  第三,一些不合理的制度催生了过剩产能。“比如项目审批制,建一个钢厂可能要十年才能拿到批文,等拿到的时候已经产能过剩了,怎么办?是建还是不建。我观察到的是大部分地方政府还是要建的,已经花了十年才拿到批文,为什么不建”,白重恩举例说。

  这种项目的投资应该对市场做出灵敏的反应,审批制度使得实际的投资和观察到的做这个投资的申请之间的时间拉得太长了,造成了对市场的反应非常不敏感。

  第四,因为去产能会影响GDP,尤其会影响就业,所以部分地方政府对于化解过剩产能并不积极,因此化解过剩产能的速度比较慢。“2008年之后,随着房地产价格快速上涨,土地价格水涨船高,地方政府财力有了大幅度提升,于是大量融资,去做投资,造成产能过剩。当有企业希望收购兼并本地企业时,地方政府的地方保护,也阻止通过收购兼并化解产能的可能。地方政府对企业的这种直接或者间接的干预,使企业化解产能面临很大困难。”

  第五,制度的不健全也让过剩企业难出清。白重恩以“僵尸企业”举例,由于破产法律并不完善,如何处置破产企业的资产面临很大难题,牵扯到国有资产的风险就更大了。“国有资产如果破产清算的程序不是很规范,那么在处置的过程中,就难免出现这样或那样的遗漏。如果出现了遗漏,最后又发现,资产卖的价格太低了,就叫国有资产流失,如果价格卖高了,别人不要了。”

  如何才能有效化解过剩产能?白重恩给出了五条建议。

  第一,政府政策要遵循市场规律。这样稳定性就会比较强,就不会给企业带来这种到底是听市场,还是听市长的困惑,也不会因为太多的听市长而造成很多的产能过剩。

  第二,必须改革项目审批制度,使得企业能够快速应对市场变化。

  第三,不同的企业面临着不同的成本,尤其不同所有制的企业,获得资源的成本还是不一样,要努力让市场在资源配置中起到更大的作用,使得不同所有制的企业获得资源的成本差距不大。

  第四,银行必须加强关注坏账的产生及解决。

  第五,2014年底的“43号”文虽然对地方政府借债有了更多的约束,但是仍有一些地方政府违规违法的给企业提供担保,这个如果不改变,可能问题也很难解决。所以,地方政府的决策机制和激励约束做出重大改变。

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